貧窮並不是固定的社會現象，而是隨社會的變遷而有不同的定義。西諺有雲：「常有窮人與你們同在。」在不同社會裡，人們對貧窮所下的定義及對窮人生活方式的觀點常有很大的差異。香港雖然經濟發展迅速，市民的生活也不斷改善，但貧窮仍是香港社會和政府必須正視的問題。

貧窮的定義隨時代改變

從第二次世界大戰結束後到上世紀60 年代末，不少香港市民生活在「絕對性」的貧窮狀況之中，可謂吃不飽、穿不暖。當時的政府為社會底層市民施行救濟，讓他們可以生存下去。所倖的是，期內香港有不少外來和本地的福利機構，為貧苦大眾提供大量募捐得來的救濟物資，減少貧窮造成的傷害。

到上世紀70 年代末，香港製造業經過20 年的發展，新設的工廠提供了大量職位，香港市民的收入達到「自給自足」的水準，足夠維持基本的生活。當時，仍處於「赤貧」的人多是由於年老、傷病等緣故，沒有能力參與經濟活動，因而沒有收入，需要接受政府的救濟。是否這些市民才被定義為「窮人」呢？

隨著社會發展，香港的貧窮定義不應是「絕對性」，而應是「相對性」的。①英國學者彼得•唐生教授認為：貧窮不再是缺乏基本生存條件，也不一定屬於收入底層的一群，而是由於經濟條件有限，無法過著社會大眾習以為常的生活方式。② 因為收入不足，一些人必須放棄部分整體社會公認為必須擁有的物品、必須做的事或應該承擔的責任。」③ 例如在現代社會裡，電視機和冰箱等家電已是家庭的必需品；結婚時宴客是新人必做的事；過節孝敬長輩是為人子女應有的表現——這些社會禮儀已成為別人對自己的期望，是社會普遍接受的習慣和風俗。當社會中有些人由於經濟條件不足，無法履行這些責任或跟隨大眾而有這些行為表現，他們常被排斥於群體之外，甚至被別人看不起，他們就變成「相對性」定義下的窮人。

窮人必須「值得」才被援助？

大約40 年前，社會人士對貧窮有一種固定的觀念，認為窮人必須是「值得」的， 我們才去幫助，例如他們是無依無靠的年長市民，患病或殘疾的、失去家人照顧的兒童。總而言之，他們必須是缺乏工作能力，又無法自力更生的一群人，這樣才是「值得」社會幫助的人。

回歸以後，香港市民對福利的看法改變了，從傳統的慈善觀念，逐漸認為福利是每一位市民應該享有的權利；這種觀念上的改變，是受到1990 年頒布的香港特別行政區基本法第36 條規定的影響：「香港居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。」

這樣的條文，說明香港居民享受的社會福利及他們就業時和退休後，生活上受到的保障皆是基本法賦予香港居民的權利，與傳統慈善觀念沒有關係。從居民權益的角度看，窮人得到政府的扶助，不再是他們「值得」與否的問題，社會福利也不單為窮人而設。

政府應對貧窮的策略和方法

上世紀70 年代以前，港英政府並沒有足夠財力保障市民的基本生活，只能建設簡陋的公共房屋，提供基本的衛生設施，給予兒童基礎教育及保證食用水清潔。至於那些連基本生活也無法維持的貧苦大眾，他們只好向慈善組織求助——例如東華三院和保良局；還有在香港成立的外國慈善組織，例如「救世軍」（基督教）和「明愛」（天主教），捐款主要來自歐美等國家。

到了70 年代，香港步入「小康」階段，有工作能力的市民一般都可找到工作，雖然薪金微薄，但合全家的力量，生活總算過得去。在1971 年設立的公共援助制度，扶助對象是無依無靠的老人、受傷病困擾及其他無工作能力的市民。公共援助給予受助者的金額僅足糊口，而且申請手續繁複，市民除非到了「山窮水盡」的地步，都不願前來申請，免得被標籤為窮人。

公共援助計劃在1992 年改名為「綜合援助計劃」，把過去新增的補助金合併在基本金額之內。這個時候，綜合援助給予受助市民的支持，已高於基本生活的需要。1997 年香港回歸之前，爭議最大的是政府應否只是消極地「扶貧」，待市民墜入貧窮之中才去協助，而非積極的設立各項「防貧」措施。可惜的是，無論回歸前或後，政府的態度都不主張推行繳款形式的退休保障計劃，認為這樣會加重僱主的負擔，削弱香港在國際貿易上的競爭力。④

香港特區成立後，政府成立強制性的公積金計劃，規定受僱人士連同僱主必須參與；僱員退休時，便可取回一筆數額相當的強積金，以供退休生活之用。

社會福利是居民基本權利

隨著時代的變遷，貧窮以及窮人的定義會隨之改變。以前窮人是指少數無法維持基本生活的市民；但今天，社會福利成為居民應該享有的權利，窮人不再限於無法自力更生的市民。

展望未來，香港的扶貧政策方向如何？到目前為止，特區政府採取的策略，可以用社會福利學的「選擇性模式」（selectivist model） 來形容，即發放的資源主要扶助經濟條件較差的市民，即只有那些無法應付自己生活需要的市民，才成為政府的扶助對象。政府認為，唯有這樣才能保證公共資源「用得其所」。不過，這樣的扶貧策略，難免令受助者感到自己是失敗的一群，自己無法自給自足，「山窮水盡」才能得到扶助。「選擇性模式」的另一弊端，是一些真正有需要的市民，他們害怕被別人歧視和排斥，因而成為「漏網之魚」，最終得不到所需扶助。

因此，政府應從「選擇性模式」逐漸轉向「普及性模式」（universalist model）。也就是說，政府應訂立居民應該享有的社會福利權利，例如年長居民、殘疾人士及低收入家庭的生活保障等，並逐步立法及推行有關措施，以保障居民的生活。唯有這樣，香港居民依法享受社會福利的權利才可落實，香港才能成為關愛的社會。

（本文節選自周永新：〈40 年貧窮研究路上的體驗〉，全國港澳研究會《港澳研究》2020 年第2 期，頁85-92）

① 黃洪：《「無窮」的盼望——香港貧窮問題探析》，香港：中華書局，2015 年。

② Peter, Townsend, Poverty in the United Kingdom: A survey of household resources and standards of living, England: Penguin Books, 1979.

③ Chow, N. W. S., Poverty in an affluent city: A report of a survey on low income families in Hong Kong, Hong Kong: Department of Social Work, The Chinese University of Hong Kong, 1982, p.8.

④ Chow, N. W. S., “The making of social policy in Hong Kong: Social welfare development in the 1980s and 1990s.”, In Goodman, R., White, Gordon, Kwon, H. (Eds.) The East Asian welfare model: Welfare orientation and the state, London: Routledge, 1998, pp. 99-103.